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政府采购应正确处理“节约钱”与“办好事”的关系
2020-07-14 程晓述  中国政府采购报 审核人:   (点击: )
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长期以来,较高的资金节约率一直被看作是政府采购工作的一项主要成绩。从笔者工作所在地近年的政府采购实践来看,采购资金的节约率每年都在5%左右,政府采购规模占GDP的18%左右,财政性资金节约的潜力很大。然而,随着政府采购制度的日益完善,部门预算、国库集中支付等财政改革的全面展开,监管部门是否还能将资金节约率作为评价政府采购成效的主要指标,甚至以此为由拒绝供应商的付款申请呢?

在回答这一问题之前,我们不妨先看看政府采购相关的法律规定。《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第一条规定:“为了规范政府采购行为,提高政府采购资金的使用效益,维护国家利益和社会公共利益,保护政府采购当事人的合法权益,促进廉政建设,制定本法。”

《政府采购法》第六十六条还规定:“政府采购监督管理部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核,并定期如实公布考核结果。”

对采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行监督考核,这毫无疑问是监管部门的分内之事。因此,依据以上法条,在一个项目采购过程中,如果监管部门经审查发现,该项目采购过程和结果与“提高政府采购资金的使用效益,促进廉政建设”的宗旨相悖,并导致采购价格虚高,资金节约率异常,笔者认为,在办理资金拨付手续时,监管部门不仅可以拒签,而且还应当按照法规,实行责任倒查和追究。以此规范政府采购行为,维护国家利益和社会公共利益,最大限度减少财政性资金流失,促进廉政建设。

实质上,《政府采购法》第一条就开宗明义地解释了为什么要实行政府采购?政府采购的目的是什么?具体来讲包括以下几点:第一,政府采购制度有利于政府部门强化支出管理,硬化预算约束,在公开、公正、公平的竞争环境下,降低交易费用,提高财政资金的使用效率。第二,政府采购通过招标竞价方式,优中选优,采购人将尽可能地节约资金,提高所购买货物、工程和服务的质量,提高政府采购制度的实施效率。第三,由于政府采购制度引入了招标、投标的竞争机制,使得采购人与供应商之间的“合谋”型博弈转化为“囚徒困境”型博弈,大大减少了它们之间的共谋和腐败现象,在很大程度上避免了由于供应商和采购人串通而给国家造成损失的问题。

当然,事物都有两面性。我们也要清醒地看到,资金节约率似乎有这样一种“天性”,它促使人们本能地追求资金节约规模的最大化,追求百分比的逐年增长,最终导致了对政府采购效果评价上的“数字陷阱”。但随着政府采购工作的规范和成熟,资金节约率必然会呈现逐年递减的态势。这具体是因为,采购方对采购对象市场价格日益了解、对供应商价格折扣方式逐渐熟悉以及其自身采购经验逐步积累,所以,采购资金计划数与实际成交数之间的差额在正常情况下将逐年下降。

综上,“追求较高的资金节约率”只是 “提高政府采购资金使用效益”的一个方面,我们不应片面地将资金节约率作为评价政府采购成效的主要指标甚至是唯一指标,政府采购的出发点和最终落脚点应该是“依法、规范、公开、透明、高效”。

随着经济社会发展的需要,政府采购领域更要处理好“节约钱”与“办好事”之间的关系。简言之,节约钱固然重要,但办好事才是根本。比如,上级单位下拨的环境治理项目专项资金500万元,这属于典型的专款专用资金,如果以购买服务的方式进行采购,采购人应该注重的是这500万元能选择到何种程度的优质供应商,何种程度的服务水平,能使项目实施到何种高度,而不是单纯地节省更多的资金。对此,笔者认为,专项资金下拨的初衷,无非是确保资金使用效益,以达到项目实施目的。因此,实践中尤其要防止那些为了追求节约率、为了报表“好看”的采购行为。此种行为表面上维护了节约的“面子”,实际上却是退而求其次地偷工减料,是一种忽视了“里子”的“为节约率而节约”的政府采购行为。

通常谈及的政府采购节约资金,“节约”是相对于某一“参照物”而言的。在政府采购实践中,往往选用预算价和市场价作为参照物,两者在本质上是相通的,市场价格是预算价格的依据,预算价格要与市场价格相适应。但在实际工作中,由于多种因素的影响,许多编制预算的工作人员,对市场行情不了解,在制定政府采购预算时,不能准确地确定预算价格。所以,“节约率”过高有时候未必是好事,因为它从一个侧面印证了采购人确定预算价的随意性。

笔者认为,作为政府采购监管部门,必须与时俱进,软化对节约率的强制和追求,接受可能出现的“无节约”采购。尤其是在付款审核时,尽可能不要以“节约率不达标”为由,拒不签字确认资金拨付。毕竟,《政府采购法》第六条已明确规定:“政府采购应当严格按照批准的预算执行。”对于此条规定笔者认为应该这样理解:所有依法履行政府采购程序的项目,只要最后中标价没有突破项目预算,都应视为合法有效。总而言之,如果材料齐全,政府采购监管部门仅以“节约率不达标”为由拒不签字付款,于法无据。

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